Los
programas presupuestarios articulan la acción de la Administración Pública y
son parte esencial del proceso de creación de valor público: relacionan el
PND y los programas derivados de éste con las actividades de las
dependencias y entidades, y con el presupuesto; por lo anterior, la adecuada
formulación de los programas presupuestarios es clave para la creación de
valor público. A su vez, la Metodología de Marco Lógico (MML) juega un
papel relevante en el proceso de formulación de programas presupuestarios,
por lo que este apartado se dedica a la explicación de la MML.
Definición
La MML
facilita el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de
programas presupuestarios. El uso de la MML es cada vez más generalizado
como herramienta de administración de programas y proyectos, pues con base
en ella es posible: presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de
un programa y sus relaciones de causalidad; identificar y definir los
factores externos al programa que pueden influir en el cumplimiento de
objetivos; evaluar el avance en la consecución de los objetivos; y, examinar
el desempeño del programa en todas sus etapas.
En
otras palabras, la MML se utiliza en todas las etapas de la gestión de un
programa presupuestario:
i.
Identificación y valoración de acciones que contribuyan a la creación
de valor público, en el marco de la planeación nacional, sectorial y de las
dependencias y entidades (estructuración o alineación estratégica);
ii.
Preparación del diseño de los programas presupuestarios de manera
sistemática y lógica, con orientación hacia resultados;
iii.
Valoración del diseño de los programas presupuestarios (lógica
vertical) y su contribución a objetivos de carácter superior;
iv.
Implementación de los programas presupuestarios aprobados; y,
v.
Monitoreo, revisión y evaluación del progreso y desempeño de los
mismos (resultados), con base en información objetiva y oportuna.
Ventajas
La
Metodología presenta, entre otras, las siguientes ventajas:
1.
Propicia que los involucrados en la gestión del programa
presupuestario lleguen a acuerdos acerca de los objetivos, indicadores,
metas y riesgos del programa;
2.
Provee elementos comunes para el diseño y evaluación de los programas
presupuestarios, por ejemplo, una terminología uniforme que facilita la
comunicación y reduce ambigüedades;
3.
Brinda la oportunidad para incorporar a la planeación enfoques
transversales como el de género o de población con capacidades diferentes;
4.
Proporciona información para organizar y preparar en forma lógica el
plan de ejecución del programa presupuestario;
5.
Genera información necesaria para la ejecución, monitoreo y
evaluación del programa presupuestario, así como para la rendición de
cuentas; y,
6.
Proporciona una estructura para sintetizar, en un solo cuadro, la
información más importante sobre un programa presupuestario: Matriz de
Indicadores (MI).
Etapas
Según
se muestra en la Figura 18, la MML consta de cinco etapas o pasos que
culminan en la MI:
A.
Definición del problema e identificación de involucrados;
B.
Análisis de problemas;
C.
Análisis de objetivos;
D.
Análisis de alternativas; y,
E.
Elaboración de la MI.
Figura
18: Secuencia del Sistema de Marco Lógico
Definición
La MI
facilita entender y mejorar la lógica interna y el diseño de los programas
presupuestarios. La construcción de la MI permite focalizar la atención de
un programa presupuestario y proporciona los elementos necesarios para la
verificación del cumplimiento de sus objetivos y metas. Asimismo,
retroalimenta el proceso presupuestario para asegurar el logro de resultados
Estructura de la MI
Según
se muestra en la Figura 19, la MI posee cuatro columnas y cuatro filas que
suministran la siguiente información:
Filas
1.
Fin: objetivo estratégico, de carácter superior (establecido en el
PND o programas que emanan de éste), al cual el programa presupuestario
contribuye de manera significativa, luego de que éste ha estado en
funcionamiento durante algún tiempo;
2.
Propósito: resultado o efecto logrado en la población beneficiaria
cuando el programa ha sido ejecutado;
3.
Componentes: productos (bienes y servicios) proporcionados a la
población beneficiaria en el transcurso de la ejecución del programa; y,
4.
Actividades: agrupación general de acciones requeridas para producir
los componentes.
Columnas
1.
Resumen narrativo de los objetivos por cada nivel de la Matriz;
2.
Indicadores (permiten medir el avance en el logro de los resultados);
3.
Medios de verificación (fuentes de información que sustentan los
resultados); y,
4.
Supuestos (factores externos que implican riesgos).
Figura 19: Estructura de la Matriz de Indicadores
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Resumen Narrativo de Objetivos |
Indicadores |
Medios de Verificación |
Supuestos |
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Fin |
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Propósito |
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Componentes |
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Actividades |
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Principales Actividades Realizadas
Como se
mencionó en el apartado IV.2, en el actual contexto del ciclo de
programación y presupuestación del PPEF, se hace obligatoria la aplicación
de la MI para los programas presupuestarios modalidades S (sujetos a reglas
de operación) y U (que entregan subsidios), y opcional para programas de
otras modalidades; en consecuencia, las dependencias y entidades
responsables de dichos programas, llevan a cabo las siguientes acciones:
a)
Vinculación de los objetivos de los programas presupuestarios con los
establecidos en el PND y en los programas que emanan de éste, así como con
los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades;
b)
Elaboración de la MI para cada programa presupuestario; y,
c)
Adopción de las mejoras cualitativas en la estructura programática.
De esta
manera, como se puede observar en la Figura 20, en adición a la elaboración
de la MI del programa presupuestario, la dependencia o entidad, a través de
la unidad responsable del programa presupuestario, identifica la vinculación
de dicho programa con el objetivo del eje de política pública del PND; el
objetivo sectorial, institucional, especial o regional que corresponda; y,
el objetivo estratégico de la dependencia o entidad.
Figura
20: Estructura de la Matriz de Indicadores para la APF
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Objetivo del Eje de Política Pública del PND: |
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Objetivo Sectorial, Institucional, Especial o Regional: |
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Objetivo Estratégico de la Dependencia o Entidad: |
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Datos del Programa Presupuestario: |
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Resumen Narrativo de Objetivos |
Indicadores |
Medios de Verificación |
Supuestos |
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Fin |
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Propósito |
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Componentes |
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Actividades |
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Revisión, Mejora y Actualización de las MI
La
elaboración de matrices representan un significativo avance en la
implementación del PbR y el SED en la APF; sin embargo, estos trabajos son
una tarea continua y pueden ser mejorados con posterioridad. Así, durante
los primeros meses del presente ejercicio fiscal tuvo lugar un proceso de
revisión, mejora y actualización de las MI, en virtud de las siguientes
razones:
Derivado del proceso de revisión y aprobación del PEF 2008, se
registraron ampliaciones y reducciones a las asignaciones de los programas
presupuestarios, mismas que implicaron la actualización de las MI en lo
referente a metas e indicadores;
Los programas sectoriales fueron publicados después de la aprobación
del PEF 2008, por lo que fue necesario alinear los programas
presupuestarios, y en consecuencia las MI, a los sectoriales;
El artículo 24, fracción I, del Decreto del PEF 2008, prevé la
actualización de los indicadores de resultados, derivados de la construcción
de la MI, con base en los resultados del PAE. Los resultados del componente
de diseño de la evaluación de consistencia establecida en el PAE 2007 se
entregaron en marzo de 2008;
El artículo 25 del Decreto de PEF 2008 estableció la incorporación de
la perspectiva de género, por lo que fue necesario definir los indicadores
correspondientes e incluirlos en las MI; y,
Se detectaron áreas de oportunidad para la mejora de las MI.
El
proceso de revisión, mejora y actualización de las MI se llevó a cabo con la
participación de las dependencias y entidades responsables de los programas
presupuestarios, con personal involucrado en las áreas de planeación y
evaluación, así como de las Direcciones Generales de Programación,
Organización y Presupuesto (DGPOP). De igual forma, se contó con el apoyo
de consultores expertos de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL).
Por
último, la MI, así como los objetivos e indicadores que éstas incluyen,
forman parte del SED. En consecuencia, constituyen información que podrá
ser utilizada por las instancias competentes para el proceso presupuestario
y la evaluación del desempeño.
Para
ilustrar el resultado de la suma de los esfuerzos realizados, en el Cuadro 6
se muestran los indicadores del Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO)
incluidos en el PEF 2007 y en el PEF 2008, estos últimos derivados de la MI
de dicho Programa. Como se puede observar, en el PEF 2008 los objetivos del
programa están apropiadamente definidos (fin, propósito, componente y
actividades), y para cada uno de ellos se cuenta con indicadores que
permiten medir el avance en su consecución. Adicionalmente, cabe destacar
que la mejora en la estructura programática implementada durante el proceso
de programación y presupuesto para 2008, da lugar a una relación “uno a uno”
entre los indicadores y los objetivos de los programas (“lógica
horizontal”), la cual permite una plena identificación de los indicadores de
cada programa presupuestario. Anteriormente, los indicadores guardaban
relación con una actividad “amplia” que podía abarcar más de un programa.
Cuadro 6: Ejemplo de Mejora de
Indicadores de PROCAMPO
|
PEF 2007 |
PEF 2008 |
Mejoras con respecto a 2007 |
|
Indicadores |
Objetivos |
Resumen Narrativo |
Indicador PEF 2008
SIN “Asesorías–Talleres” |
Indicador PEF 2008
CON “Asesorías–Talleres” |
Mejoras con “Asesorías–Talleres” |
|
1)
Apoyos directos al ingreso objetivo.
2)
Apoyos directos a la agricultura por contrato.
3)
Apoyos directos a coberturas.
4)
Otros esquemas de comercialización.
5)
Índice de hectáreas apoyadas con PROCAMPO.
6)
Índice de superficie apoyada del PROCAMPO Capitalizado. |
Fin |
a)
Contribuir a mejorar los ingresos de los productores
agrícolas. |
1.
Proporción del Ingreso Agropecuario respecto al Ingreso
del Sector Primario.
|
1.
Participación del PROCAMPO en el sector agrícola. |
Mejor medición del Fin, Propósito, Componentes y Actividades.
Mayor delimitación de la población objetivo; y,
Medición basada en avances y logros del programa con respecto a
la población objetivo. |
Definición clara de los objetivos del Programa (Fin, Propósito,
Componente y Actividades);
Identificación clara de los indicadores del programa; e,
Indicadores con medición de los objetivos del Programa (Fin,
Propósito, Componente y Actividades). |
|
Propósito |
a)
Nivel de ingreso mejorado de los productores agrícolas
registrados en PROCAMPO |
1.
Participación del ingreso por PROCAMPO en el ingreso
derivado de la actividad agrícola; e,
2.
Índice de Desempeño del PROCAMPO |
2.
Porcentaje en el incremento del ingreso real de los
beneficiarios del PROCAMPO. |
|
Componente |
1.
Ingreso mejorado a través de la transferencia de recursos
por unidad de superficie;
2.
[…] |
1.
Superficie capitalizada;
2.
Porcentaje de ejecución presupuestaria; y,
3.
Porcentaje de superficie apoyada respecto al total de
superficie a apoyar en el PROCAMPO. |
1.
Porcentaje en el incremento del ingreso real de los
productores del PROCAMPO debido a las transferencias de recursos
por unidad de superficie;
2.
Porcentaje de ejecución presupuestaria; y,
3.
Porcentaje de superficie apoyada respecto al total de
superficie a apoyar.
|
|
Actividades |
1.
Transferencias directas otorgadas por ciclo agrícola,
régimen hídrico, tamaño de predio y por tipo de género;
2.
[…] |
Ninguno |
1.
Porcentaje de productores apoyados en el ciclo agrícola
primavera-verano;
2.
Porcentaje de productores apoyados en el ciclo agrícola
otoño-invierno;
3.
Porcentaje de productores con superficie menores a una
hectárea elegible del ciclo primavera-verano;
4.
Porcentaje de productores apoyados con superficie de
entre una y cinco hectáreas elegibles del ciclo
primavera-verano;
5.
Porcentaje de productores apoyados con superficie de más
de cinco hectáreas elegibles del ciclo primavera-verano; y,
6.
Porcentaje de mujeres beneficiadas por el PROCAMPO. |
PROCAMPO: Programa de Apoyos Directos al Campo. PEF: Presupuesto de Egresos
de la Federación.
Definición
Los indicadores, con sus respectivas metas, corresponden a
un índice, medida, cociente o fórmula que permite establecer un parámetro de
medición de lo que se pretende lograr, expresado en términos de cobertura,
eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad.
En otras palabras, los indicadores deben permitir medir
resultados: la calidad, no sólo la cantidad, de los bienes y servicios
provistos; la eficiencia de las actividades desempeñadas por las dependencias y
entidades de la APF; la consistencia de los procesos; el impacto social y
económico de la acción gubernamental; y, los efectos de la implantación de
mejores prácticas en la APF.
Tipos de
Indicadores
Derivado de la alineación del proceso
presupuestario con la planeación nacional, los indicadores de desempeño son
clasificados en dos tipos:
1.
Estratégicos. Miden el grado de cumplimiento de los objetivos de las
políticas públicas y de los programas presupuestarios; y, contribuyen a corregir
o fortalecer las estrategias y la orientación de los recursos; y,
2.
De gestión. Miden el avance y logro en procesos y actividades, es decir,
sobre la forma en que los bienes y servicios públicos son generados y
entregados.
Así, las dependencias y entidades de la
APF y sus programas presupuestarios contarán con indicadores estratégicos y de
gestión para evaluar su desempeño. Estos indicadores serán la base para el
funcionamiento del SED.
Como se puede observar en el Cuadro 7,
en el caso de los indicadores relacionados con el proceso presupuestario,
actualmente éstos se desprenden de la MI, y permitirán medir, monitorear y
evaluar los avances en el cumplimiento de los objetivos de las políticas
públicas y de los programas presupuestarios.
Cuadro 7: Indicadores de Desempeño
|
Origen |
Nivel de Aplicación |
Tipo |
Ámbito de Control |
Alcance Temporal de la Meta |
Vínculo con Matriz Indicadores |
|
Planeación Nacional |
|
PND y sus programas |
Indicadores Nacionales |
Estratégicos |
Impacto final:
mejoramiento en las condiciones de la población objetivo
|
Mediano* y largo plazo
|
No aplica |
|
Proceso Presupuestario |
|
|
Indicadores PEF |
Estratégicos
(resultados)
|
Impacto final:
mejoramiento en las condiciones de la población objetivo como
resultado de varios programas o acciones
|
Mediano plazo*
|
Fin
|
|
PbR |
Indicadores PEF |
Estratégicos
(resultados)
|
Impacto intermedio:
cambio en el estado de los beneficiarios, resultado de un programa o
acción pública especifica
|
Anual / mediano plazo*
|
Propósito
|
|
|
Indicadores PEF
|
Estratégicos /
Gestión
(productos y servicios)
|
Productos:
bienes y servicios producidos o entregados y corresponden a un
primer resultado
de un programa o acción pública específica |
Anual
|
Componente
|
|
PbR / PMP |
Indicadores PEF
|
Gestión
|
Procesos:
actividades vinculadas a la producción de bienes y servicios
|
Anual
|
Actividad
|
|
PMP |
Indicadores de desempeño institucional (Dependencias y Entidades)
|
Gestión
|
Procesos:
actividades para modernizar la gestión pública
|
Mediano plazo*
|
No aplica |
* Periodo sexenal al que se refiere la Ley de Planeación.
PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación; PND: Plan Nacional de Desarrollo;
PbR: Presupuesto Basado en Resultados; PMP: Programa de Mediano Plazo.
Según se muestra en la Figura 21, los
indicadores con que se mide el avance en la consecución de los objetivos y metas
de cada programa presupuestario, son resultado de un proceso de formulación,
validación y selección que se debe realizar al interior de cada dependencia y
entidad de la APF. Posteriormente, los indicadores seleccionados se analizan en
la etapa de concertación dichas dependencias y entidades, y la SHCP y la SFP, a
fin de determinar cuáles servirán de base para dar seguimiento al avance en las
metas y para la evaluación correspondiente, en términos del PbR y SED.
Una vez aprobado el PEF, las
dependencias y entidades de la APF deben registrar los calendarios de metas de
los indicadores de desempeño de los programas presupuestarios
a su cargo. Las directrices de dicha calendarización se
definen en el marco del proceso presupuestario y deben considerar la adecuación
de las metas anuales conforme los cambios en la asignación de recursos a los
programas presupuestarios, así como establecer una frecuencia de medición y
reporte de información para su adecuado seguimiento y rendición de cuentas.
Para tal efecto, los indicadores en la MI que corresponden a los componentes y
actividades, deben considerar una frecuencia mensual, trimestral o semestral,
dependiendo de la naturaleza del indicador; y, los indicadores de propósito,
deberán considerar, al menos, una frecuencia semestral o anual.
El monitoreo constante de los recursos,
los procesos, la cobertura, la entrega de productos y la prestación de
servicios, así como de los resultados o efectos logrados (consecución de
objetivos y metas específicas), a través de los indicadores estratégicos y de
gestión, servirá para disponer sistemáticamente de información de calidad que
apoye la toma de decisiones presupuestarias y la mejora continua de las
políticas públicas, de los programas y del desempeño de las instituciones.
Figura 21: Proceso de Formulación,
Validación y Selección de Indicadores
DGPOP: Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto; SHCP:
Secretaría de Hacienda y Crédito Público; SFP: Secretaría de la Función Pública;
SED: Sistema de Evaluación del Desempeño; MI: Matriz de Indicadores.
Revisión
y Mejora de las MI
Durante 2008 y 2009 se tiene previsto
continuar con:
1.
Las acciones de mejora de las MI e indicadores; y,
2.
La incorporación de los programas presupuestarios con enfoque de
transversalidad o segmentación de población objetivo (como equidad de género y
capacidades diferentes, entre otras).
Los resultados del proceso de mejora de
MI se verán reflejados en la calidad de los informes de rendición de cuentas que
se deben presentar durante el ejercicio fiscal, así como en la estructura y
elementos programáticos correspondientes. Adicionalmente, se continuará
avanzando en la implementación del PbR al ampliar la base de programas
presupuestarios para los cuales la elaboración de la MI será obligatoria para el
PPEF 2009, y mediante la verificación del cumplimiento de los objetivos y metas
de aquellos programas presupuestarios para los que se haya elaborado MI en el
PEF 2008.
Por lo anterior, la SHCP, la SFP y el
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)
llevarán a cabo diversos esfuerzos dirigidos a:
Hacer extensivo el uso de la MML y la MI como elementos homogéneos para
todos los programas de la APF que les sea aplicable;
Mejorar gradualmente la lógica interna de los programas presupuestarios,
y realizar las modificaciones pertinentes en el diseño y operación de los
mismos, en su caso;
Reflejar la lógica interna de los programas presupuestarios, expresada en
su MI, tanto en su normatividad interna, como en las reglas de operación;
Actualizar el valor de las metas anuales, de conformidad con la
aprobación del PEF;
Mejorar los indicadores con base, en su caso, en las recomendaciones de
las evaluaciones;
Articular la generación y reporte de resultados de los programas
presupuestarios con las etapas de planeación, programación, presupuestación,
rendición de cuentas y la transparencia;
Impulsar la generación sistemática de información necesaria para calcular
los indicadores;
Continuar con el esfuerzo de capacitación y asistencia técnica a los
ejecutores del gasto para conformar con más calidad la MI; y,
Desarrollar la oferta y calidad de evaluadores.
Capacitación en Materia de MML
La estrategia de capacitación comprende
las siguientes cinco líneas de acción:
- Capacitación de mejora de las MI.
Talleres para la mejora de las MI de programas presupuestarios para los
cuales la elaboración de dicha Matriz es obligatoria (modalidades S y U), y
cuyos indicadores fueron integrados en el PEF, así como para aquellos
programas presupuestarios que se prevé serán incluidos en el PEF como
prioritarios.
- Capacitación presencial. Talleres
dirigidos a servidores públicos responsables de programas presupuestarios
para los cuales la aplicación de la MML y la elaboración de la MI es
opcional, y, de ser solicitados, para aquellos provenientes de entidades
federativas.
- Mesas de trabajo para la
Concertación de la Estructura Programática y Elaboración del PPEF. Talleres
en los que participarán servidores públicos de las áreas de planeación,
evaluación, programación y presupuestación de las dependencias y entidades,
así como personal de la SHCP, para revisar y concertar la estructura
programática para el ejercicio fiscal 2009.
- Formación de especialistas. Cursos
de capacitación dirigidos a preparar expertos en la MML y en la elaboración
de MI en cada sector. Los servidores públicos que participen en estos
cursos serán capaces de reproducir el conocimiento al interior de la
dependencia o entidad en la que desempeñan sus funciones.
- Capacitación a distancia. Dirigida
a todos los servidores públicos involucrados en el proceso de planeación –
programación – presupuesto – evaluación. Estos cursos permitirán permear
una visión común a favor de los resultados que se esperan en la implantación
del PbR y SED en la administración pública.
En el Anexo 1 se revisa con
mayor profundidad el concepto de la MML.
En el Anexo 1 se detallan
los elementos de la MI.
Para la elaboración de la
MI de los programas presupuestarios, entre abril de 2007 y abril de 2008
fueron impartidos cursos y talleres de capacitación sobre la MML y la MI
a los servidores públicos involucrados en la gestión de dichos
programas. En total, han sido capacitados 7,180 funcionarios públicos
de 315 dependencias y entidades, responsables de la operación de 139
programas. Adicionalmente, entre agosto y diciembre de 2007, fueron
impartidos cursos y talleres para un total de 315 evaluadores externos.
En el Anexo 2 se señalan aspectos relevantes de la estrategia de
capacitación en materia de PbR y SED.
En el Anexo 1 se presenta
la ficha técnica de indicadores, empleada para la carga de las MI de los
programas presupuestarios en el Portal Aplicativo de la SHCP (PASH).